加拿大2025年PAL/TAL申请处理配额：全国名额用不到一半，为何部分大学还需追加？

2025年，加拿大政府向各省及地区分配了550,162个学习许可申请处理名额。根据加拿大移民、难民及公民部（IRCC）在2026年向审计长办公室提交的正式回应，各省当年实际使用的分配名额不到一半。然而，多伦多大学却出现了截然不同的情况。

多伦多大学2025年12月11日的校董会会议记录显示，该校国际学生事务负责人报告，大学已经用完获得分配的省级证明信（PAL）名额，并通过重新分配获得了额外名额。她还报告，多伦多大学过去三年的学习许可平均获批率约为88%。

不列颠哥伦比亚省的西蒙菲沙大学（Simon Fraser University，SFU）也获得了追加配额。根据学校2026年公布的校长报告，SFU在2025年最初获得900份本科PAL，由于使用率较高，于当年夏季申请并取得额外400份，最终增加至1,300份。

全国分配名额大量闲置，部分大学却已用完本校名额并获得追加。这种差异反映出加拿大国际学生配额在不同院校之间的实际使用情况并不均衡。

这里有必要解释PAL/TAL制度的含义。PAL是Provincial Attestation Letter（省级证明信），TAL是Territorial Attestation Letter（地区证明信）。两者均由学生拟就读院校所在的省或地区政府出具，通常由学校协助学生取得。证明信确认的是申请人已被纳入该省或地区当年的学习许可申请配额，而不是学校录取资格或联邦学习许可获批结果。对于需要PAL/TAL的学生，通常是在获得学校录取后、向IRCC申请学习许可时提交这份证明信；2025年签发的证明信原则上须在当年有效期内用于申请，并非就读期间每年都要重新办理。

2025年，这项要求主要覆盖受配额限制的高等教育申请，包括college类院校的文凭课程、大学本科以及当年新纳入的硕士、博士项目和部分境内申请人。幼儿园至12年级（K–12）学生、符合条件的交换生及部分同校同层次续签申请人则获得豁免。对于魁北克省，符合条件的魁北克接收证明（CAQ）承担相应的证明信功能。

联邦政府公布的550,162个名额，是需要PAL/TAL的申请可以进入处理的全国容量；各大学实际获得多少PAL，则取决于省级分配安排。全国名额未充分使用，而部分大学需要追加，因而不仅涉及总体申请需求，还涉及省级分配如何适应不同院校的实际招生情况。

与此同时，加拿大2025年共签发约403,600份学习许可，接近437,000份的年度规划上限，但这一总量在相当程度上受到既有学生续签的支撑。加拿大审计长报告显示，2025年前九个月，在不含中小学的获批学习许可中，续签占61%；而IRCC按新获发学习许可统计的“新学生抵达”人数全年同比下降约61%，该指标并非实际入境或高校报到人数。尽管两项数据的统计范围不同，但它们共同揭示了总体签发量与新生补充之间的明显分化。随着既有国际学生陆续毕业或离校，如果新增学生规模持续低迷，部分加拿大高校的国际学生在校规模与学费收入将面临进一步压力。

这一结果也与此前浩迪对加拿大国际招生收缩的研究相互印证。真正值得观察的是，在国际新生持续减少的背景下，哪些院校仍能够充分使用原有配额，以及政府如何调整这些名额的分配。

加拿大2024年首次实行学习许可申请配额时，联邦政府主要依据人口确定各省的预计份额，再根据预计批准率推算申请处理名额。IRCC当时对所有省份统一采用60%的预计批准率，尽管历史数据已经显示，各省实际批准率存在明显差异。

加拿大审计长2026年3月的调查认为，这种设计对部分人口较少的省份造成了双重不利影响：它们首先因为人口较少而获得有限的申请名额，随后又因实际批准率低于统一假设，进一步减少了最终获批的学习许可数量。

审计报告显示，2024年纽芬兰和拉布拉多省与萨斯喀彻温省原本都被预计可较上一年增加约10%的新学习许可获批量，实际却分别下降59%和63%。曼尼托巴省、新不伦瑞克省、新斯科舍省和爱德华王子岛省，最初预计的新许可降幅均不超过10%，最终实际下降幅度却至少达到62%。

这些结果并非完全由配额公式造成，申请量下降和审批结果同样影响了实际获批数量。但审计确认，统一采用60%批准率没有充分反映省际差异，使部分小省份承受了更明显的冲击。

2024年4月，IRCC向部分省份追加了申请处理名额。2025年，政府进一步调整计算方法，改为根据各省2023—2024年的平均批准率分别计算所需申请容量。

2025年部分省份PAL/TAL配额规划

来源：IRCC，2025年1月24日省级分配公告；比例由浩迪计算。所有数字均为规划值，最后一列为预计签发量与申请处理名额之比，并非2025年实际批准率。

这套调整修正了各省统一使用60%批准率的问题。例如，魁北克省的隐含规划比例约为45%，明显低于安大略省的64%，因此需要相对更多的申请处理空间来争取达到既定签发目标。

但审计长指出，2025年的模型仍未充分考虑部分小省份此前已经受到的影响，也没有充分评估能够减轻地区不利影响的替代分配方案。省级政府还反映，联邦咨询时间不足，且最终配额通知偏晚，影响了当地高校的招生规划。

由此可以看到，省级配额设计涉及两项不同的政策选择：按照人口分配预计签发量，决定各地区在全国总量控制下获得多少政策空间；按照历史批准率换算处理名额，则决定实现这些目标需要配置多少行政申请容量。

后者的改进不能自动解决前者的分配问题。 即使批准率预测更加准确，人口比例也未必能够反映不同地区高校的招生结构、申请需求和发展目标。这是审计所揭示的省级配额制度局限，也是加拿大政府持续调整分配规则的重要背景。

多伦多大学和SFU的经历表明，加拿大省内配额重新分配已经成为应对院校需求差异的具体措施。

多伦多大学2025年2月的校董会记录显示，校方当时认为获得的PAL配额大体可以满足预计招生需求，同时保持与安大略省政府沟通，以争取可能的追加名额。到同年12月，学校已确认原有PAL全部使用，并通过重新分配获得额外名额。

两次会议记录表明，多伦多大学最终使用的PAL数量超过了年初的分配量。省内再分配使学校能够在原有名额用完后继续获得申请空间，而不必局限于年初确定的份额。

SFU的经历进一步展示了配额分配的年度调整。

值得注意的是，2026年不列颠哥伦比亚省的联邦PAL/TAL申请处理名额从2025年的76,087个降至32,596个，减少约57%。但SFU获得的本科PAL数量却从2025年的1,300份增加至2026年的1,500份。

这两项指标分别对应省级联邦申请处理上限与学校本科PAL分配，而且2026年硕博豁免改变了整体配额的覆盖范围，因此不能直接视为同一群体的增减。不过，学校公布的分配结果仍表明，在省级总体申请容量收紧时，特定大学的本科PAL分配仍然可能增加。

SFU报告还指出，BC省2026年的院校分配参考了各校本科层级的学签获批与拒签份额，说明申请人的实际审批结果是该年度分配依据之一。

安大略省也在进行类似调整。该省2025年将96%的申请配额分给接受公共资助的college类院校和大学，并实施了年中自愿交回未使用PAL的安排。2025年12月，安大略省宣布2026年继续采用这一办法，并继续优先向培养紧缺职业人才的项目分配PAL。

省内再分配因而不只是追加名额，还体现了政府对院校类型、申请表现和劳动力市场需求的政策选择。年中回收未使用的PAL，可以为有实际申请需求的机构释放容量；多伦多大学和SFU的记录则证明，追加分配已经改变了具体高校能够使用的名额。

这类调整能够缓解初始分配与院校实际需求之间的偏差，但其作用不同于恢复整个国际招生市场的申请需求。

从这一角度看，加拿大的PAL/TAL制度不仅限制申请总量，也成为省级政府影响不同院校和专业获得国际招生机会的政策工具。 对高校而言，省级分配原则、年中调整机制以及申请人的实际学签审批表现，都是评估国际招生环境的重要信息。

加拿大2025—2026年的研究生政策变化，揭示了国际学生总量控制与高层次人才吸引之间的另一重矛盾。

2024年实行首轮学习许可申请上限时，硕士和博士申请人仍获得PAL/TAL豁免。但加拿大审计长2026年3月的调查发现，即使研究生不受当年申请配额的直接限制，相关学习许可申请量也已经下降。

审计长进一步指出，IRCC在制定2025年改革方案时，没有充分重视研究生申请减少这一趋势，反而建议将研究生及部分学习许可延期申请纳入配额制度，以进一步控制临时居民总体规模。

研究生申请需求转弱并不是2025年限制实施后才出现的。政府已经掌握相关变化，却仍在2025年优先选择扩大总量控制范围。

这一政策取舍值得关注。研究型大学的国际硕博招生，与部分主要提供职业教育和短期文凭课程的招生市场，在培养周期、科研贡献和人才流动功能上存在差异。2025年的配额扩围却优先强调统一控制临时居民规模，未充分考虑研究生申请需求已经下降的情况。

后续研究进一步显示，硕博层级同样受到国际学生市场收缩的影响。加拿大统计局2026年5月的一项研究估计，在其覆盖的公立高等教育全日制项目中，国际硕士学生人数可能从2023/24学年的51,354人降至2025/26学年的42,075人，减少约18%；博士学生从21,998人降至19,513人，减少约11%。2025/26年的数字仍为模型估计，但与此前研究生申请下降的迹象方向一致。

2025年11月，加拿大政府宣布，自2026年1月1日起，在符合条件的公立指定教育机构（DLI）攻读硕士或博士学位的申请人重新获得PAL/TAL豁免。IRCC明确将这一调整与高层次人才对经济增长、科研创新的贡献联系起来，并表示希望继续吸引国际人才。

观察2024年至2026年的连续变化，可以看到政策重心的调整：2024年研究生原本享有豁免，但申请已经下降；2025年政府为了控制总体临时居民数量，进一步将其纳入限制；2026年又通过恢复公立高校硕博豁免，降低相关项目面临的申请配额约束。

这不能证明2026年的政策变化完全由研究生申请下降造成，也尚无充分证据表明豁免已经带来招生反弹。不过，政府在继续压缩总体国际学生目标的同时，重新给予部分硕博申请人不同待遇，体现了其对科研人才吸引与总体规模控制之间的重新权衡。

这与浩迪此前的研究《加拿大国际招生收缩：总注册量近乎持平，为何部分高校出现亏损？》形成了呼应。该文从高校实际注册、专业结构和财务状况揭示国际招生收缩的不均衡影响；本文则从政策执行层面发现，政府通过省内配额再分配和研究生豁免，正在调整不同院校与学位层次获得国际招生机会的制度条件。

两篇研究共同反映出一个趋势：加拿大国际教育正在从此前相对广泛的招生扩张，转向总量控制下更加差异化的资源配置。 对不同院校而言，招生前景不仅取决于整体国际学生需求，也受到所在省份的分配政策、课程领域、学位层次及学生申请表现的影响。

2025年全国配额大量闲置，并未消除部分大学的实际配额紧张；统一的政策设计也未能避免对不同省份和研究生群体产生差异化影响。随后出现的院校配额追加、年中重新分配与硕博豁免，反映出加拿大正在总体收缩目标与特定教育、科研需求之间重新安排政策优先级。